Az önkormányzatok többet nem korlátozhatnak darabszámra.

2012-01-18

forrás: netboard.hu fórum


146/2011. (XII. 2.) AB határozat

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Isaszeg Nagyközség Önkormányzati Képviselő-testületének az állattartásra szolgáló melléképületek elhelyezésénél betartandó védőtávolságokról és az állattartással kapcsolatos egyéb feltételekről szóló 3/2003. (III. 26.) rendeletének 9. § (6) bekezdése, és 10. § (1) bekezdése alkotmányellenes, ezért azokat megsemmisíti.

A megsemmisített rendelkezések e határozat közzétételét követő napon vesztik hatályukat.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

Indokolás

I.

Az indítványozó ügyvéd Isaszeg Nagyközség Önkormányzati Képviselő-testületének az állattartásra szolgáló melléképületek elhelyezésénél betartandó védőtávolságokról és az állattartással kapcsolatos egyéb feltételekről szóló 3/2003. (III. 26.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) 9. § (6) bekezdése, valamint 10. § (1) bekezdése alkotmányellenességének utólagos megállapítása és megsemmisítése céljából kezdeményezte az Alkotmánybíróság eljárását.

Az indítványozó álláspontja szerint az Ör. 9. § (6) bekezdése az élelmiszerláncról és a hatósági felügyeletről szóló 2008. évi XLVI. törvény (a továbbiakban: Tv.) 2. § (2) bekezdés e) pontjával, a 6. § (5) bekezdésével, valamint a kedvtelésből tartott állatok tartásáról és forgalmazásáról szóló 41/2010. (II. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet1) 14. § (2), (6) és (8) bekezdéseivel ellentétes módon határozza meg a kedvtelésből tartott állatok tartásának feltételeit, ezzel sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében foglaltakat. Kifejti az indítványozó, hogy a Korm. rendelet1 a csoportosan tartható ebek tartásának módját nem az egy helyrajzi szám alatt található ingatlanra eső darabszámban határozza meg, hanem egyedenként akadálytalanul biztosítandó szabad terület szerint. Az ettől eltérő rendelkezés – az indítványozó szerint – „aránytalan tulajdoni korlátozást” jelent, és így sérti az Alkotmány 13. § (1) bekezdését is. Megfogalmazza, hogy az önkormányzat rendeletében csak a Korm. rendelet1-ben leírt okból és módon korlátozhatja a tartható állatok számát.

Az indítványozó a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 191. § (1) bekezdésére, 100. §-ára, valamint 106. §-ára hivatkozva kifejti, hogy a Korm. rendelet1 által meghatározott állattartási módon kívül „csak az állat érdekében történhet korlátozás”. E körben hangsúlyozza, hogy helyi rendeletben a környező lakóközösség kialakult élet- és szokásrendjének tartós és szükségtelen zavarásán túl akkor lehet az állattartást korlátozni, ha az állatok védelméről és kíméletéről szóló 1998. évi XXVIII. törvénybe (a továbbiakban: Ávtv.), illetve a Korm. rendelet1-be ütközik. Kiemeli, hogy a települési önkormányzat jegyzőjének az állatok védelmével, valamint az állatok nyilvántartásával kapcsolatos egyes feladat- és hatásköreiről szóló 245/1998. (XII. 31.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet2) 7. § (1) bekezdése alapján az állattartás korlátozására, megtiltására a jegyző jogosult.

Az indítványozó az Ör. 10. § (1) bekezdéséről kifejti, hogy a Korm. rendelet1 16. § (3) bekezdésében meghatározott korlátokon kívül az Ör. e rendelkezése további feltételeket állapít meg az eb- és macskatenyészet létesítésére, amivel sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében foglaltakat. Az indítványozó az Alkotmánybíróság gyakorlatára hivatkozva előadja, hogy az Ör. 10. § (1) bekezdésében előírt „közvetlen szomszédok hozzájárulása” aránytalan tulajdoni korlátozást jelent, sértve ezzel az Alkotmány 13. § (1) bekezdését.

II.

Az Alkotmány vizsgált rendelkezései:

„13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.”

„44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal.”

Az Ör. indítvánnyal támadott rendelkezései:

„9. § Eb és macskatartás szabályai

(...)

(6) A település belterületén önálló helyrajzi számmal rendelkező ingatlanon háromnál több[et] nem tartható, kivéve a szaporodást követően az elválasztásig, legkésőbb az eb két hónapos koráig.”

„10. § Eb- és macskatenyészet létesítésének szabályai

(1) Eb- és macskatenyészetet belterületen kizárólag családi házban a polgármester külön engedélyével és a közvetlen szomszédok hozzájárulásával szabad létesíteni. Az engedély kiadása előtt ki kell kérni az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat, a hatósági állatorvos, valamint a magyar Ebtenyésztők Országos Egyesületének szakvéleményét.”

III.

Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróság először az Ör. 9. § (6) bekezdésének jogszabályba ütközését vizsgálta.

Az Alkotmánybíróság 17/1998. (V. 13.) AB határozatában már megállapította, hogy „a helyi önkormányzat a helyi közügyek szabályozása érdekében, külön törvényi felhatalmazás hiányában, országos érvényű jogszabály által szabályozott társadalmi viszonyt a magasabb szintű jogszabállyal nem ellentétesen, azt kiegészítő jelleggel szabályozzon” [ABH 1998, 155.]. „Következetes az Alkotmánybíróság gyakorlata abban, hogy helyi közügy esetén a képviselő-testület közvetlenül az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében biztosított jogkörében – külön törvényi felhatalmazás hiányában is – jogosult az országos szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő jellegű helyi jogalkotásra.” [1113/B/2004. AB határozat, ABH 2008, 3044.] A 37/2004. (X. 15.) AB határozat kimondta, hogy „az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében az önkormányzat dönthet úgy, hogy a lakosság békés együttélése és a későbbi jogviták elkerülése érdekében szabályozza az állattartás helyi kérdéseit.” [ABH 2004, 908, 913.]

2. Az állatok tartásának általános szabályait az Ávtv. tartalmazza. Az Ávtv. 49. § (3) bekezdésének f) pontján alapszik a Korm. rendelet1, amely a kedvtelésből tartott állatok tartására és az állatokkal való bánásmódra vonatkozóan állapít meg az Ávtv.-hez képest speciális szabályokat.

A kedvtelésből tartott állat fogalmát a Korm. rendelet1 1. § (2) bekezdés a) pontja határozza meg, amelyet (negatíve) így definiál: „kedvtelésből tartott állat a rendszertani besorolásától függetlenül minden olyan állat, amelyet nem kizárólag tudományos kutatás, állati eredetű termék előállítása, igavonás, teherhordás, természetvédelem, géntartalék-védelem és – eb és macska kivételével – közcélú bemutatás céljából tartanak, tenyésztenek, forgalmaznak, továbbá az az állat, amelyet más kedvtelésből tartott állat táplálása céljából tartanak és szaporítanak, valamint a nem gazdasági céllal tartott haszonállat, és a vadászatra használt állat”. Az élelmiszerláncról szóló Tv. szabályozza a Korm. rendelet1 tárgyi hatálya alá nem tartozó állatok tartásának, forgalmazásának, forgalomba hozatalának szabályait. Ennek mellékletében a „Fogalom-meghatározások” 21. pontja definiálja a Tv. címében is feltüntetett élelmiszerlánc fogalmát, amelynek értelmében „élelmiszerlánc: azon folyamatok összessége, melyek szereplői közvetlen vagy közvetett hatással vannak az élelmiszerre a talajvédelem, agrár-környezetvédelem, növénytermesztés, növény-egészségügy, növényvédelem, az engedélyköteles termék és az állatgyógyászati termék előállítása, forgalomba hozatala és felhasználása, az élelmiszer- és takarmány-előállítás, szállítás, tárolás és forgalomba hozatal, felhasználás, az állat tartása, szállítása, forgalomba hozatala, az állat-egészségügy, a növényi és állati eredetű melléktermék kezelés, tárolás, szállítás, forgalomba hozatal és felhasználás során”. Az élelmiszerjog általános elveiről és követelményeiről, az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság létrehozásáról és az élelmiszerbiztonságra vonatkozó eljárások megállapításáról szóló az Európai Parlament és a Tanács 178/2002/EK rendelete 2. cikkében határozza meg az élelmiszer fogalmát, amelynek értelmében „nem minősülnek élelmiszernek a következők: (...) b) élőállat, kivéve a forgalomba hozatalra előkészített, emberi fogyasztásra szánt állatok”. Mindezek alapján megállapítható, hogy a kedvtelésből tartott állatok tartására nem a Tv., hanem a Korm. rendelet1 szabályai vonatkoznak. Megállapítható tehát, hogy az Ör. 9–10. §-ainak a kutya- és macskatartásról, illetve tenyésztésről szóló rendelkezései a Korm. rendelet1 szerinti kedvtelésből tartott állattartást szabályozzák.

A Korm. rendelet1 14. §-a a kedvtelésből tartott állatok tartásának részletszabályait tartalmazza, köztük a kedvtelésből tartott állatok tartási helyének méretét is meghatározza. A Korm. rendelet1 14. § (4) bekezdése alapján „a kedvtelésből tartott állat tartási helyének olyan méretűnek kell lennie, hogy az állat fajára jellemző mozgási igényét ki tudja elégíteni. Ezen túl a Korm. rendelet1 a tartási hely területét m2-ben is meghatározza, hiszen a 14. § (5) bekezdése alapján „tilos ebet tartósan 10 m2-nél kisebb területen tartani”. A csoportosan tartott ebek esetében az akadálytalanul használható terület a Korm. rendelet1 14. § (6) bekezdése alapján minimum 6 m2.

A már idézett 17/1998. (V. 13.) AB határozatban megfogalmazottak alapján az Alkotmány 44. § (2) bekezdése értelmében az önkormányzat kiegészítő szabályokat alkothat, amelyek más jogszabállyal nem lehetnek ellentétesek. Arra azonban nem jogosult, hogy magasabb szintű jogszabállyal ellentétes módon szabályozzon ugyanazon jogviszony tekintetében [ABH 1998, 155.]. Az Alkotmánybíróság 23/2000. (VI. 28. ) AB határozatában arra is rámutatott, hogy „a helyi önkormányzatnak – az állattartást szabályozó rendelete megalkotásakor – tehát figyelemmel kell lennie jogalkotói hatáskörét korlátozó törvényi rendelkezésekre (...), továbbá a lakóépületek sajátosságaira, a lakások nagyságára (...)”.

E határozat elfogadása óta a 2010-es Korm. rendelet1 megalkotásával a jogi helyzet alapvetően megváltozott, mivel addig nem volt a kedvtelésből tartott állatok tartásáról országos szintű jogi szabályozás, amelyhez az önkormányzatoknak igazodniuk kellett volna. 2010 óta már van ilyen, így a továbbiakban a kedvtelésből tartott állatok tartásának szabályozása nem lehet a helyi önkormányzatok képviselő testületének biztosított jogalkotási tárgy.

Isaszeg Nagyközség Önkormányzatának Képviselő-testülete a Korm. rendelet1 14. § (5)–(6) bekezdéseiben alkalmazott módszert figyelmen kívül hagyva határozta meg az Ör. 9. § (6) bekezdésében az ebtartás szabályait. Az Ör. a Korm. rendelet1 14. § (2), valamint (8) bekezdéseiben meghatározott tartási szabályokon túl nem állapíthat meg azoktól eltérő rendelkezéseket.

Az Alkotmánybíróság az önkormányzati rendeletalkotás jogforrási hierarchiába illesztésének értelmezése során a 8/2006. (II. 22.) AB határozatában – korábbi döntéseit összegezve – kifejtette, hogy az „Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja kimondja, hogy a helyi képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz, a 44/A. § (2) bekezdése pedig rögzíti, hogy a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeleteket alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Az Alkotmány e tételei az önkormányzat rendeletalkotási szabadságát rögzítik (amely így az Alkotmány által védett önkormányzati alapjog), de egyben meghatározzák a rendeletalkotási szabadság korlátait is: az önkormányzati rendelet nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.” [ABH 2006, 909–910.] Következetes az Alkotmánybíróság gyakorlata abban is, hogy „helyi közügy esetén a képviselő-testület közvetlenül az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében biztosított jogkörében – külön törvényi felhatalmazás hiányában is – jogosult az országos szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő jellegű jogalkotásra.” [1113/B/2004. AB határozat, ABH 2008, 3044.]

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 9. § (6) bekezdése az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközik, és ezért megsemmisítette.

3. Az indítványozó álláspontja szerint a Korm. rendelet1 szabályai szerint tartható állatok száma, valamint a Korm. rendelet1-ben meghatározott darabszám kizárólag akkor korlátozható, ha az állattartás a Ptk.-ban meghatározott szomszédjogokat sértő módon valósul meg. Az indítványozó szerint ezért az Ör. 9. § (6) bekezdése aránytalan tulajdoni korlátozást tartalmaz, így az Alkotmány 13. § (1) bekezdésébe is ütközik.

Mivel az Alkotmánybíróság az Ör. 9. § (6) bekezdésének alkotmányellenességét az Alkotmány 44/A § (2) bekezdésébe ütközés miatt megállapította, az Alkotmány 13. § (1) bekezdésének sérelmére alapított vizsgálatára az eddigi gyakorlatát követve [31/1991. (VI. 5.) AB határozat, ABH 1991, 133, 136.] már nem volt szükség [44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 205.; 4/1996. (II. 23.) AB határozat, ABH 1996, 37, 44.; 61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 15/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193, 200.; 32/2005. (IX. 15.) AB határozat, ABH 2005, 329, 342–343.].

Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy a Korm. rendelet1 14. § (2) bekezdése – a Ptk. 100. §-ával összhangban – úgy határozza meg az állattartás módját, hogy az állat természetes viselkedésének biztosítása mellett e tevékenység tartósan és szükségtelenül ne zavarja a környező lakóközösség kialakult élet- és szokásrendjét. Az állatok tartása tehát a Ptk., az Ávtv., valamint a Korm. rendelet1 szabályainak betartásával történhet. Az állattartó és az állattartással érintett személyek (környező lakóközösség) jogosultságaira és kötelezettségeire is vonatkoznak az előbb említett szabályok, tehát ha az állattartással érintett személyeket tartósan és szükségtelenül zavarja tulajdonjoguk gyakorlásában az állattartás, akkor a Ptk. 191. §-a alapján a jegyzőhöz és bírósághoz fordulhatnak birtokvédelmi igényük érvényesítésére. Az Ávtv. szabályozza az állattartó kötelezettségeit az állattartás körülményeivel kapcsolatban is, felhatalmazására született a Korm. rendelet2, valamint az állatvédelmi bírságról szóló 244/1998. (XII. 31.) Korm. rendelet. E jogszabályok alapján a jegyző hatósági jogkörben eljárva az állatvédelmi és állattartási szabályok megsértése esetén meghatározott cselekmény végzésére, tűrésére, vagy abbahagyására kötelezheti az állattartót, az állattartást korlátozhatja, megtilthatja, továbbá bírságot szabhat ki. Ebben természetesen kötve van a Korm. rendelet1 szabályaihoz is.

IV.

1. Az indítványozó az Ör. állattartásra vonatkozó szabályán kívül a kutya- és macskatenyészet létesítésének szabályát – Ör. 10. § (1) bekezdését – is alkotmányellenesnek véli.

Az indítványozó egyrészt arra hivatkozik, hogy az Ör. 10. § (1) bekezdése a Korm. rendelet1 16. § (3) bekezdésében maghatározottakon túlterjeszkedett, és azzal ellentétesen állapította meg a tenyészet létrehozásának feltételeit, miáltal sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését. Az indítványozó szerint az állattartásra vonatkozó szabályanyagot a tenyésztésre is alkalmazni kell; ezen kívül a tenyésztés tekintetében a Korm. rendelet1 16. § (3) bekezdése kiegészítő szabályt is tartalmaz, miszerint „a kedvtelésből tartott állat tartójának meg kell akadályozni azon állatok szaporodását, amelyeken olyan küllemi, illetve viselkedésbeli hibák fordulnak elő, melyek szenvedést okoznának az utódaiknak, vagy káros egészségügyi hatással lennének rájuk nézve”. Az indítványozó álláspontja szerint a Korm. rendelet1 idézett szabályán kívül a tenyészet létrehozásának korlátozására önkormányzati rendeletben nincs lehetőség, kizárólag akkor, ha létrehozását magasabb szintű jogszabály hatósági engedélyhez kötné.

Ezen kívül az indítványozó szerint az Ör. 10. § (1) bekezdésében a tenyésztési engedély kiadásához megkövetelt „közvetlen szomszédok hozzájárulása” aránytalan tulajdoni korlátozást jelent, amely az Alkotmány 13. §-ába is ütközik.

2. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az Ör. 10. § (1) bekezdése jogszabályba ütközik-e.

Az állattenyésztésről szóló 1993. évi CXIV. törvény (a továbbiakban: Átt.) az általa definiált állattenyésztés szabályozására tartalmaz rendelkezéseket. Az Átt. hatálya alá tartozik a gazdasági céllal állatfajok, fajták, hibridek tenyésztésének, előállításának, forgalmazásának, felhasználásának céljából végzett tenyésztés, illetve a szaporítóanyag előállítása, forgalmazása és felhasználása. Az Átt. IV. fejezete „Engedélyköteles tevékenységek” címmel sorolja fel az engedélyhez, hozzájáruláshoz kötött tenyésztési tevékenységeket. E tenyésztési tevékenységfajták esetén a „tenyésztési hatóság” engedélyét kell beszerezni. Az Ör.-ben szabályozott kutya- és macskatenyésztési tevékenység azonban nem szerepel az Átt.-ben felsoroltak között.

Egy tevékenység – itt a kutya- és macskatenyésztés – hatósági engedélyhez kötése a tevékenység feltételes tiltásával egyenlő, mivel ilyen esetben a tevékenység engedély nélküli folytatása tiltott. Az önkormányzati hatósági engedélyhez kötés alkotmányjogi feltétele ezért az, hogy az önkormányzatnak egyáltalán joga legyen az engedélyhez kötött tevékenységet megtiltani.

Ez a feltétel adott esetben nem teljesült. A Korm. rendelet1 meghatározza, milyen feltételekkel lehet állatokat kedvtelésből tartani (illetve velük kereskedni), ami a Korm. rendelet1 szerint a tenyésztést is magába foglalja. E szabályok szerint nem kell hatósági engedély egyik tevékenységhez sem. Az Ávtv. egyes esetekben – állatkert, állatkereskedés létesítése – engedélyhez köti az állattartást, de ezek között a kedvtelésből tartott állatok, mint a kutya és a macska tenyésztése nem fordul elő. Az Ávtv. meghatározza az önkormányzatok állatvédelmi feladatait (48/A. §), amelyek között a kedvtelésből tartott állatok tenyésztésének engedélyezése egyáltalán nem szerepel. Az önkormányzat hatósági jogkörei az Ávtv. 49. § (3) bekezdés b) pontjában kapott felhatalmazás alapján kibocsátott Korm. rendelet2 szerint állatvédelmi jellegűek. A felsorolt jogszabályok tehát meghatározták az önkormányzatok hatósági tevékenységét a kedvtelésből tartott állatokkal kapcsolatban is. Az önkormányzat hatósági tevékenységében az engedélyezés nem szerepel, viszont a jegyző számos hatósági intézkedést tehet, ám ezek feltétele mindig az állatvédelemre vagy állattartásra vonatkozó szabályok megsértése (az itt nem releváns veszélyes állatok kivételével). Előzetes engedélyezésről sehol nincs szó.

Az önkormányzat tehát rendeletben sem írhatja elő a kutya- és macskatenyésztés engedélyhez kötését, mert egyáltalán nem tilthatja meg a jogszabályoknak megfelelően tartott állatok tartását. Egyedül a jogszabályok megsértése esetén jogosult (akkor is államigazgatási hatáskörben) az állattartóval szemben (aki lehet tenyésztő is) hatósági eszközökkel fellépni. Ennek következtében a kutya- és macskatartás, vagy tenyésztés nem köthető hatósági engedélyhez. Ugyanakkor az önkormányzat állatvédelmi hatósági jogkörében köteles ellenőrizni, hogy az állatokat a jogszabályok szerint előírt feltételek között tartják-e.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 10. § (1) bekezdése az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközik, és ezért megsemmisítette.

V.

Az Alkotmánybíróság a továbbiakban az aránytalan tulajdonkorlátozással kapcsolatos indítványelemet vizsgálta.

Mivel az Alkotmánybíróság az Ör. 10. § (1) bekezdésének alkotmányellenességét az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközés miatt megállapította, az Alkotmány 13. § (1) bekezdésének sérelmére alapított vizsgálatára az eddigi gyakorlatát követve [31/1991. (VI. 5.) AB határozat, ABH 1991, 133, 136.] már nem volt szükség [44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 205.; 4/1996. (II. 23.) AB határozat, ABH 1996, 37, 44.; 61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 15/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193, 200.; 32/2005. (IX. 15.) AB határozat, ABH 2005, 329, 342–343.].

Megjegyzi az Alkotmánybíróság, ha a kutya- és macskatenyészet végzése a szomszédok szükségtelen zavarásával jár – az állattartáshoz hasonlóan – a Ptk. 191. §-a alapján birtokvédelmi eljárást lehet a jegyzőnél kezdeményezni. Ezen túl, ha az eb- és macskatenyészet az állatvédelemre vonatkozó szabályok megszegésével valósul meg, úgy szintén a települési önkormányzat jegyzője rendelkezik ezúttal államigazgatási hatósági jogkörrel a Korm. rendelet2 alapján.

Az Abtv. 43. § (1) bekezdése alapján az alkotmányellenesnek minősített és megsemmisített jogszabályt az erről szóló határozat hivatalos lapban történő közzétételét követő naptól nem lehet alkalmazni.

A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.

Alkotmánybírósági ügyszám: 1244/B/2011.

vissza